Publié le : 20-02-2005

Nous vivons un moment charnière de la construction européenne.
Le texte soumis à la ratification des Etats membres a une portée
politique supérieure à l’Acte unique, aux traités de Maastricht,
Amsterdam ou Nice qui se présentaient seulement comme
ajouts, compléments d’un socle déjà posé. La «constitution»
proposée aujourd’hui n’est pas un texte de correction du système
institutionnel. Elle reprend les traités existants, affiche des
valeurs, des objectifs et des principes, définit des politiques et
des institutions. C’est cet ensemble que son adoption fixerait.
Les Etats membres, leurs parlements, leurs peuples là où il y
aura référendum, sont appelés à dire si ce sont là les
fondements et la définition qu’ils souhaitent pour l’Europe à
venir. Car une fois la «constitution» adoptée, il serait
extrêmement difficile, juridiquement mais aussi politiquement,
de la remettre en cause.

Certains affirment qu’il faut l’adopter du seul fait que doter
l’Europe d’une constitution constituerait un progrès considérable.
Il n’est pas nécessaire ici de discuter s’il faut ou non une
constitution et si n’importe quelle constitution vaut mieux que
pas de constitution. Parce qu’en tout état de cause, ce texte n’est
pas une constitution : ni par son mode d’adoption, ni par son
mode d’élaboration, ni par son contenu :

C’est un traité qui devra être ratifié par tous les Etats
membres et, s’il l’est, ne pourra être modifié qu’avec leur
accord unanime. Cela veut dire qu’en principe un seul des
25 pourra empêcher toute modification. Certes, ce sont
des relations entre Etats : les «petits» peuvent être
sensibles aux pressions. Mais assurément un Etat grand
ou moyen, en pratique son gouvernement, suffira à figer
les choses. Ceux qui disent : votons «Oui» ; après on
enlèvera ce qui ne va pas et on ajoutera ce qui manque,
ne répondent pas à cette objection.

Une constitution doit émaner d’une assemblée
constituante. Ce n’est pas le cas ici. Ajoutons qu’une
assemblée constituante ne s’improvise pas. Elle doit
s’appuyer sur la souveraineté populaire pour trouver sa
légitimité. Celle-ci ne se décrète pas, elle se construit. Vu
l’histoire de la construction européenne, cela suppose un
débat démocratique prolongé, impliquant profondément
les peuples.

Enfin une constitution doit se borner à inscrire les valeurs
communes, les principes fondateurs et à organiser les
institutions. Le projet de «constitution» adopté par les
chefs d’Etat et de gouvernement n’est pas du tout de
cette nature. Il fixe dans le détail toute sorte de choix
politiques, sociaux, économiques. Choix qui devraient
pouvoir être modifiés lors d’un changement de majorité
politique et ne pourront plus l’être.

? Ce texte porte ainsi un vice anti-démocratique radical qui
affecte déjà les traités actuels et est incorporé ave eux. Ce vice
constitue un motif fondamental du «Non».

I. La «constitution» impose le neo-libéralisme

Dans la continuité des traités actuels (cf. Manifeste... chap. 2), le
projet de « constitution » est l’ensemble juridique libéral le plus
complet et contraignant de la planète.

1. Le respect du principe de l’économie de marché ouverte où la
concurrence est libre

Le marché n’est pas seulement promu au rang de valeur
suprême de l’Union, il en est l’objectif central. Il apparaît dès
l’article 3 : «L’Union offre à ses citoyennes et à ses citoyens (...)
un marché unique où la concurrence est libre et non faussée». A
sa suite, l’article 4 réaffirme les libertés fondamentales du
marché. Cela s’ajoute à la longue liste des articles qui stipulent
que l’Union agit «conformément au respect du principe d’une
économie de marché ouverte où la concurrence est libre» (articles
III-69, 70, 77, 144, 180).
Le principe de l’économie de marché ouverte guide aussi la
politique extérieure de l’Union. «Dans ses relations avec le reste
du monde, l’Union (...) contribue au commerce libre» (article 3).
L’ajout du commerce équitable n’efface pas cette position de
principe. «Les Etats-membres appliquent à leurs échanges
commerciaux avec les pays et territoires (d’outre-mer, associés à
l’Union) le régime qu’ils s’accordent entre eux en vertu de la
Constitution» :

c’est à dire la libre circulation (article III-187). S’agissant du reste
du monde, «l’Union encourage l’intégration de tous les pays dans
l’économie mondiale, y compris par la suppression progressive
des obstacles au commerce international» (article III-193).
«L’Union entend contribuer, conformément à l’intérêt commun, au
développement harmonieux du commerce mondial, à la
suppression progressive des restrictions aux échanges
internationaux et aux investissements étrangers directs, et à la
réduction des barrières douanières et autres» (article III-216).
L’orientation européenne pour les négociations de l’Organisation
Mondiale du Commerce (OMC) et notamment sur les services
(AGCS) est ainsi fixée.

L’Union reste le dernier bastion mondial de l’orthodoxie
monétariste interdisant que la monnaie soit utilisée comme
instrument d’aide à la croissance contre le chômage. «Le
Système européen de banques centrales (des Etats) est dirigé
par les organes de décision de la Banque centrale européenne
(BCE). L’objectif principal du Système européen de banques
centrales est la stabilité des prix» (article 29). «Dans l’exercice de
ses pouvoirs et dans ses finances, (la BCE) est indépendante.
Les institutions et organes de l’Union ainsi que les
gouvernements des Etats membres s’engagent à respecter ce
principe» (idem). La BCE est indépendante sans véritable
contre-pouvoir politique et ne s’interdit pas d’agir hors de son
champ de compétence, sur le pouvoir des gouvernements,
comme en témoignent ses interventions pour la rigueur
budgétaire et salariale des Etats membres ou en faveur de la
«flexibilité» des marchés du travail. «Il est interdit à la BCE et
aux banques centrales des Etats membres (...) d’accorder des
découverts ou toute autre type de crédit aux institutions, organes
ou agences de l’Union, aux administrations centrales, aux
autorités régionales ou locales, aux autres autorités publiques,
aux autres organismes ou entreprises publics des Etats
membres» (article III-73).

2. Le principe de l’économie de marché ouverte s’applique jusque dans
les détails.

Tout l’arsenal des stipulations favorables à la libre concurrence
est repris. Voici quelques exemples. «Les restrictions tant aux
mouvements de capitaux qu’aux paiements entre les Etats
membres et entre les Etats membres et les pays tiers sont
interdites» (article III-45). L’unanimité des Etats est requise pour
« établir des mesures qui constituent un pas en arrière en ce qui
concerne la libéralisation des mouvements des capitaux à
destination ou en provenance des pays tiers » (A III-46) :
impossibilité de réduire les libertés déjà accordées.

Dans le même temps l’action contre la fraude fiscale en matière
d’impôt sur les sociétés est doublement entravée : les mesures
doivent être prises à l’unanimité et «être nécessaires pour
assurer le fonctionnement du marché intérieur et éviter les
distorsions de concurrence» (article III-63) : l’Union n’agit pas
contre la fraude fiscale qui ne perturbe pas le marché ; peu
importe qu’elle prive massivement les pouvoirs publics de
moyens financiers. Le MEDEF ne s’inquiètera pas des articles
relatifs à la politique économique et sociale. «L’action des Etats
membres et de l’Union comporte (...) l’instauration d’une
politique économique (...) conduite conformément au principe
d’une économie de marché ouverte où la concurrence est libre».
Est prohibée toute politique économique en rupture avec le
principe de l’économie de marché ouverte ou l’écornant
seulement.
«L’Union et les Etats membres s’attachent (...) en particulier à
promouvoir une main d’oeuvre qualifiée, formée et susceptible
de s’adapter ainsi que des marchés du travail aptes à réagir
rapidement à l’évolution de l’économie (article III-97).
L’offensive contre les «rigidités» des marchés du travail est
inscrite ici. Les politiques de l’emploi des Etats membres doivent
contribuer à l’objectif précité et respecter les grandes orientations
de politique économique (article III-98), elles-mêmes encadrées
par le respect du principe de l’économie de marché ouverte
(article III- 70). L’action en faveur de l’emploi et de
l’amélioration des conditions de vie et de travail doit être menée
«en tenant compte de la nécessité de maintenir la compétitivité
de l’économie de l’Union» (article III-103). Elle «évite d’imposer
des contraintes administratives, financières et juridiques telles
qu’elles contrarieraient la création et le développement des
petites et moyennes entreprises» (article III-104). Elle ne traite
pas en revanche des rémunérations, du droit d’association, du
droit de grève et du lock-out (idem).

Les politiques sectorielles sont marquées par la même
complaisance vis à vis des attentes patronales. Conformément
au souhait des grandes firmes transnationales qui veulent
investir dans ce secteur, l’Union encourage le développement de
l’éducation à distance (article III-182). Le transport terrestre est
marqué par un déséquilibre croissant en faveur du routier au
détriment du ferroviaire ou de fluvial. Tous les rapports officiels
affirment que ce déséquilibre doit être corrigé, mais ils se
heurtent immédiatement à l’article III-137 : «Toute mesure dans
le domaine des prix et conditions de transport, adoptée dans le
cadre de la Constitution, doit tenir compte de la situation
économique des transporteurs». Etc.

Sauf dérogations limitées «sont incompatibles avec le marché
intérieur (...) les aides accordées par les Etats membres ou au
moyen de ressources d’Etat sous quelque forme que ce soit qui
faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant
certaines entreprises ou certaines productions» (article III-56).
Cette interdiction des aides d’Etat n’est pas compensée par
l’institution d’aides européennes. Est ainsi désarmée toute
politique industrielle alors que les Etats-Unis soutiennent
puissamment leurs firmes.

L’offensive européenne contre les services publics a été menée
sur la base d’un article repris dans la «constitution» sous le n°
III-55. Cet article a été interprété et appliqué par la Cour de
justice européenne à la lumière des références à l’économie
ouverte de marché et à l’objectif central de construction du
marché intérieur précisées par les stipulations sur les ententes et
abus de position dominante et les aides publiques aux
entreprises. Elles sont toutes reprises inchangées (articles III-50,
51 et 56). Une partie spécifique sur les services publics avait été
demandée ; elle a été refusée.

Est explicitement maintenue la soumission des «services d’intérêt
économique général» aux règles de la concurrence avec d’étroites
dérogations. Une politique alternative aux libéralisations des
services publics se heurterait à ces stipulations. En 1998, le
ministre français des transports a défendu la coopération entre
grandes entreprises ferroviaires nationales contre l’ouverture du
secteur à la concurrence. Les institutions communautaires lui ont
opposé l’interdiction des ententes et des abus de position
dominante.
«Le respect du principe de l’économie de marché ouverte où la
concurrence est libre et non faussée» s’oppose aux mesures
contre les délocalisations d’entreprises. Il est complété par
l’interdiction des restrictions à la libre circulation des capitaux
(pour la délocalisation) et à la libre circulation des marchandises
et des services (pour la réexportation de la production vers le
pays où l’entreprise était auparavant implantée). S’ajoutent
encore l’impossibilité pratique de faire avancer l’harmonisation
fiscale en raison de l’unanimité des gouvernements requise pour
la décider (article III-62) et l’harmonisation sociale soumise
aussi, partiellement, à l’unanimité (article III-104). Appliquée
dans le détail la primauté du marché l’est aussi jusqu’à
l’absurde. Ainsi «en cas de troubles intérieurs graves, de guerre
ou de menace de guerre», «les Etats membres se consultent en
vue de prendre en commun les dispositions nécessaires pour
éviter que les mesures prises par l’Etat membre concerné
n’affectent (...) le fonctionnement du marché intérieur» (A III-16)
!

? Tout cela serait dans la «constitution», socle réaffirmé de
l’Europe « pour les 40 ans à venir », désormais indiscutable. Ces
quelques extraits indiquent ce qui constitue la colonne vertébrale
du texte. C’est un deuxième motif majeur pour le refuser
puisqu’il interdit ainsi toute tentative de mener des politiques
européennes non libérales.

II. Le maintien de l’architecture institutionnelle antidémocratique

Les partisans du «Oui» exagèrent les avancées institutionnelles,
sans rappeler que l’architecture générale du système est
conservée.

1. Des avancées surestimées

L’adhésion aux Communauté puis à l’Union européenne était un
acte sans retour : n’existait ni la possibilité d’exclure un Etat ni
celle de se retirer. Les propositions pour modifier cette situation
(voir mes Propositions pour une autre Europe, 1997) ont été
longtemps écartées. Les articles 58 et 59 de la «constitution»
introduisent la suspension des droits d’appartenance à l’Union et
le retrait volontaire.

Positive également, bien qu’insuffisante, est l’évolution sur
l’application du principe de subsidiarité (selon lequel l’Union ne
doit intervenir que lorsque l’action nationale ne permet pas de
traiter correctement une question). L’appréciation du niveau
pertinent de l’action publique n’est pas un problème juridique
mais politique. Les modifications visant à ce qu’elle soit portée
par des instances politiques, notamment les parlements (voir
Propositions... p.436s) furent également jugées irréalistes et
impraticables. Un début de contrôle parlementaire est désormais
introduit par le protocole spécifique selon lequel un tiers des
parlements nationaux peuvent obliger la Commission à
réexaminer une de ses propositions. C’est positif, mais
insuffisant puisque la Commission peut, après réexamen,
maintenir sa position et qu’en fin de compte c’est la Cour de
justice qui tranche. Au contraire, une majorité de parlements
nationaux devrait avoir le dernier mot si elle estime qu’une
mesure européenne méconnaît le principe de subsidiarité.

«La Commission peut, sur initiative d’au moins un million de
citoyens de l’Union issus d’un nombre significatif d’Etats
membres, être invitée à soumettre une propositions appropriée
sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu’un
acte juridique de l’Union est nécessaire aux fins de l’application
de la Constitution» (§4 de l’article 46). C’est un très mince
progrès. Contrairement à ce qui est parfois affirmé, cet article
n’introduit pas le référendum d’initiative populaire qui entraîne
l’adoption d’une décision. La proposition doit être nécessaire à
l’application de la Constitution : on retrouve la limitation par le
contenu de celle-ci. La pétition ne peut déboucher ni sur un
référendum dans l’Union ni même sur son examen obligatoire
par le Conseil et le Parlement : elle est une invitation faite à la
Commission qui peut ne pas donner suite. Et si elle donne suite,
elle est maîtresse du contenu de sa proposition.

La publicité des séances du Conseil des ministres lorsqu’il
délibère d’une loi ébrèche, sans le supprimer, le secret des
négociations de sommet.

Certains croient voir dans l’apparition d’un ministre des affaires
étrangères, un pas décisif vers l’Europe politique. Il n’en sera
rien. Ils oublient qu’il y avait déjà un Mr. PESC (politique
étrangère et de sécurité commune) qui a disparu dès que les
décisions sérieuses sur l’Irak ont été à l’ordre du jour.

Le progrès le plus substantiel est l’extension du pouvoir de
codécision du Parlement européen. Ses limites seront examinées
plus loin.

2. L’architecture institutionnelle maintenue est anti-démocratique

Les avancées, mesurées, maintiennent l’équilibre institutionnel
actuel et donc le caractère fondamentalement anti-démocratique
du système. Ce caractère tient à trois éléments : l’encadrement
minutieux des politiques européennes par les traités, le rôle
central de la négociation des gouvernements (entre eux et avec
la Commission) très largement affranchis de tout contrôle, la
montée des structures technocratiques devant la difficulté
croissante de l’exercice intergouvernemental (voir
Manifeste...p.31s). Ils sont maintenus et même aggravés.

L’exemple de la lutte contre le chômage est une bonne
illustration. L’Union est incapable, de par sa faiblesse budgétaire,
de mener une politique de relance économique. Les Etats en sont
peu capables s’ils respectent le pacte de stabilité. Et la Banque
centrale menace les gouvernements qui voudraient relancer
l’économie au prix d’une moindre discipline budgétaire de contrer
leur politique en augmentant les taux d’intérêt (voir le chantage
de Trichet l’an passé). Alors que permet la «constitution» pour
lutter contre le chômage ? Nous avons cité précédemment une
partie des multiples interdictions et obligations : compétitivité,
allègement des contraintes pour les entreprises, etc. Il faut aussi
appliquer les grandes orientations économiques, adoptées par
les ministres, qui doivent respecter le principe d’une économie de
marché ouverte où la concurrence est libre, et qui ne peuvent
décider d’entrave aux mouvements de capitaux, etc. Que
reste-t-il ? La flexibilité du marché du travail. Cet exemple éclaire
le mécanisme interdisant le débat politique. D’une part, sur le
fond, l’encadrement par la «constitution» débouche sur les
solutions néo-libérales. D’autre part, institutionnellement, la
négociation européenne des ministres de l’économie réduit les
capacités parlementaires, déjà faibles, de contrôler ce qu’ils font.

Ce dernier aspect conduit au coeur du fonctionnement
institutionnel, l’intergouvernementalisme. Il est le second
élément clé interdisant l’émergence d’une autre Europe et plus
simplement d’une démocratie européenne.
L’intergouvernementalisme consiste en ceci : les grandes
décisions européennes sont prises par les représentants des
Etats. Les lois sont adoptées par les membres des
gouvernements nationaux réunis en Conseil des ministres, sur
proposition de la Commission. Il y a deux possibilité de blocage
: refus de la Commission de faire la proposition et refus d’un
gouvernement (dans les cas de vote à l’unanimité) ou d’un
groupe (vote à la majorité qualifiée).

C’est un facteur de paralysie croissant avec l’augmentation du
nombre des Etats membres. L’intergouvernementalisme pèse
négativement sur le contenu des politiques européennes parce
qu’il se trouve le plus souvent, même avec la majorité qualifiée,
un nombre de gouvernements suffisant pour bloquer les
avancées minimes autorisées par les traités que la Commission
aurait accepté de proposer : cf. le rôle permanent de la
Grande-Bretagne tatchérienne ou blairiste et de ses alliés contre
l’amélioration des règles sociales.
L’intergouvernementalisme ne constitue pas une protection
contre les politiques libérales européennes. L’expérience le
montre.

Les libéralisations avancent. C’est le reste, ce que nous
souhaiterions, qui stagne.

Il entrave la démocratie d’un triple point de vue :

Son fonctionnement (la négociation diplomatique), est
totalement opaque et amplifie l’autonomisation des
exécutifs déjà forte dans le cadre des Etats.

Son inadaptation croissante, qui frisera la paralysie avec
l’élargissement à 25, favorise le pouvoir technocratique
(administrations nationales et bruxelloise, banques
centrales, juges) parce que c’est une loi institutionnelle :
si les instances politiques ne jouent pas leur rôle, celui-ci
est dérivé vers d’autres lieux de décision. Fondation
Copernic Dire non à la «constitution» pour construire
l’Europe

Il masque, derrière l’apparence d’intérêts nationaux, les
oppositions d’orientations politiques européennes (quelle
politique économique, sociale, démantèlement ou
renforcement des services publics, etc.). Or, faire
apparaître ces oppositions est indispensable pour
l’émergence d’une vie politique au niveau de l’Europe.
Cela suppose que les instances dirigeantes portent
explicitement de telles orientations.

Il n’y aura aucun progrès dans le cadre de
l’intergouvernementalisme. Les institutions européennes ne
peuvent contourner l’existence des Etats-nations qui restent
aujourd’hui le cadre majeur de l’exercice de la citoyenneté.

Mais cela ne veut pas dire que la représentation des Etats doive
être assurée par les gouvernements. Elle peut avoir d’autres
traductions institutionnelles (voir Manifeste...chap.6).

Or l’intergouvernementalisme reste au coeur de la «constitution».
L’article 20 confirme que le Conseil européen (chefs d’Etat et de
gouvernement) définit les orientations et les priorités politiques
générales de l’Union. La grande innovation est l’élection d’un
Président du Conseil européen. C’est un renforcement de celui-ci,
qu’il ne faut toutefois pas surestimer : les chefs des grands Etats
ne se laisseront pas diriger par ce président là. L’extension du
vote à la majorité qualifiée prive, dans les domaines concernés,
chaque Etat de son droit de veto, sauf en pratique pour les
«grands». Elle n’entraîne nullement un dépassement de la
négociation intergouvernementale. Le champ de la codécision
(Conseil + Parlement européen) est élargi. L’extension du
pouvoir d’intervention du parlement, seule instance élue et
politiquement définie, est positive. Il faut pourtant en mesurer
les limites.

Les Etats sont, avec la Commission, au coeur de la fabrication de
la loi européenne par les très longues négociations de leurs
administrations et l’arbitrage final des ministres, voire des chefs
d’Etat et de gouvernement. Dans cette situation déséquilibrée, le
Parlement dispose en fait seulement d’un droit de veto sur les
accords intergouvernementaux. Et un désaccord maintenu entre
Conseil des ministres et Parlement bloque la décision.
L’accroissement, positif, des pouvoirs du Parlement est ainsi
payé d’un risque supérieur de paralysie des institutions politiques
européennes.

Voilà pour le général, reste le particulier.

Yves Salesse

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